Ordinanza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili del 5 giugno 2008 n. 14831, e sentenza della Corte di Cassazione, SS.UU. civili del 11 maggio 2009 n. 10672.

COMMENTO

Le pronunce della Suprema Corte in commento affrontano e definiscono l’annosa questione attinente al procedimento di impugnazione del fermo amministrativo ed in particolare alla giurisdizione competente in tale materia.

Ai sensi dell’art. 86 D.P.R. n. 602 del 1973, l’ente concessionario preposto alla riscossione può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri. L’iscrizione del fermo ai sensi del comma secondo del citato articolo deve eseguirsi “mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede“.

Secondo quanto sopra, il concessionario dovrà notificare al debitore un preavviso di fermo. In realtà vi sono opinioni discordanti in merito, in quanto, sebbene il tenore della norma sia chiaro, d’altra parte lo stesso articolo prevede che il Ministero predisponga tramite proprio provvedimento le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo. Tale provvedimento non è ancora stato emanato.

I sopracitati interventi delle SS.UU. si pronunciano in merito alla possibilità di impugnare il preavviso al fermo ovvero il fermo stesso, indicando l’organo compente in materia.

Precedentemente, le stesse Sezioni Unite avevano affermato che, in ordine al fermo di beni mobili registrati, la competenza doveva comprendersi necessariamente all’interno del giurisdizione ordinaria, in quanto il fermo «è preordinato all’espropriazione forzata, atteso che il rimedio, regolato da norme collocate nel titolo II sulla riscossione coattiva delle imposte, si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di realizzazione del credito» (Cass. S.U. ord. nn, 2053 e 14701 del 2006).

Le pronunce in esame invertono tale principio prendendo spunto dal novellato art. 19, comma 1, D.Lgs. n. 546 del 1992, il quale introduce espressamente  tra gli atti impugnabili innanzi alle Commissioni tributarie, anche “il fermo di beni mobili registrati di cui all’art. 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni” (lettera e-ter).

Da quanto sopra è chiara l’intenzione del legislatore di ampliare la competenza delle Commissioni Tributarie nella loro veste di “Giudice del Tributo”.

È possibile pertanto delineare il seguente principio: “La giurisdizione sulle controversie relative al fermo di beni mobili registrati di cui all’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, appartiene al giudice tributario ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 2, comma I e 19, comma 1, lettera e-ter), D.Lgs. n. 546 del 1992, solo quando il provvedimento impugnato concerna la riscossione di tributi».

Nel caso non infrequente in cui il fermo di beni mobili registrati concerna una pluralità di pretese, solo alcune delle quali di natura tributaria, allora la competenza verrà ripartita tra giudice ordinario e tributario.

Nello specifico, qualora il ricorso non sia stato originariamente proposto innanzi al giudice competente in relazione alla specifica natura dei crediti, allora si applicherà il principio della translatio iudicii.

Tale principio consente al processo (iniziato erroneamente, in parte o in tutto, davanti ad un giudice che non ha la giurisdizione necessaria) di poter continuare davanti al giudice effettivamente dotato di giurisdizione, onde dar luogo ad una pronuncia di merito che conclude la controversia, realizzando in modo più sollecito ed efficiente il servizio giustizia, costituzionalmente rilevante (v. Cass. S.U. n. 4109 del 2007).

In altri termini, il giudice adito dovrà verificare se i crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo siano crediti di natura tributaria o crediti di natura non tributaria. Sulla scorta di tale valutazione affermerà la propria competenza ovvero rimetterà la controversia innanzi al giudice competente.

Nell’ipotesi in cui siano sussistenti crediti diversi (tributari e non) il giudice adito separerà le cause, trattenendo quella per la quale egli ha giurisdizione e rimettendo la restante al giudice competente.

Chiaro che il debitore possa comunque, nel caso suddetto, adire separatamente ed originariamente entrambi i giudici, in relazione alla natura del tributo collegato al provvedimento di fermo.

Nella seconda pronuncia le Sezioni Unite affrontano il problema dell’impugnabilità dell’atto di preavviso del fermo.

Sulla base di un iter logico privo di incongruenze, la Corte afferma lucidamente la possibilità di impugnare l’atto predetto.

Corte di Cassazione Sezioni Unite civili del 5 giugno 2008

Svolgimento del processo

La controversia riguarda l’impugnazione innanzi al giudice tributario di un preavviso di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell’art. 86, D.P.R, n. 602 del 1973 notificato al contribuente dal concessionario per la riscossione in relazione ad una cartella esattoriale per il pagamento della somma di € 46.287,73. La Commissione adita rigettava l’istanza di sospensiva del fermo per difetto di giurisdizione e il contribuente ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, a seguito del quale il giudice tributario ha sospeso il processo. Gli intimati INPS e Montepaschi Serit Sicilia non si sono costituiti né nel giudizio innanzi alla Commissione Tributaria, né nel giudizio innanzi a questa Corte.

Motivi

1. Il ricorso chiede alle Sezioni Unite di dichiarare la giurisdizione del giudice tributario nella fattispecie cui è interessata la controversia sulla base della disposizione di cui all’art. 35, comma 26-quinquies, D.L. n. 248 del 2006, convertito con modificazioni con L. n. 296 del 2006, con la quale all’art. 19, comma 1, D.Lgs. n. 546 del 1992, che enumera gli atti impugnabili innanzi alle Commissioni tributarie, è stata aggiunta una lettera e-ter del seguente tenore: «il ricorso può essere proposto avverso … il fermo di beni mobili registrati di cui all’art. 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni».

1.1. Nonostante la chiarezza del dato normativo non sembrerebbe lasciare dubbi su una soluzione positiva, la questione pone, in realtà, un duplice problema: quello del coordinamento della richiamata disposizione introdotta nell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, con la norma espressa dall’art. 2 del medesimo decreto che fissa i limiti della giurisdizione tributaria, e quello della circoscrivibilità della competenza del giudice tributario a conoscere delle sole controversie concernenti il fermo di beni mobili registrati relativo alla riscossione di tributi.

2. Il primo problema si pone in quanto l’art. 2, D.Lgs. n. 546 del 1992 esclude dalia giurisdizione tributaria «le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto». E il fermo di beni mobili registrati è atto successivo alla notifica della cartella o dell’avviso di mora e trova la propria disciplina nel titolo II del D.P.R. n. 602 del 1973 dedicato alla riscossione coattiva dei crediti (e specificamente nel Capo III di tale titolo).

2.1. Sulla base di quanto disposto dall’art. 2, D.Lgs. n. 546 del 1992, queste Sezioni Unite, anteriormente alla surricordata modifica dell’art. 19 del medesimo decreto, avevano ritenuto che in ordine al fermo di beni mobili registrati disciplinato dall’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, sussistesse la giurisdizione del giudice ordinario in quanto il fermo «è preordinato all’espropriazione forzata, atteso che il rimedio, regolato da norme collocate nel titolo II sulla riscossione coattiva delle imposte, si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di realizzazione del credito» (Cass. S.U. ord. nn, 2053 e 14701 del 2006). Questa esegesi non può oggi essere mantenuta di fronte alla chiara volontà del legislatore di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata, rafforzando l’idea, da alcuni sostenuta, che l’adozione dell’atto in questione si riferisca ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, che nel D.P.R. n. 602 del 1973 trova la propria tipizzante disciplina nel capo II del titolo II (mentre la disciplina del fermo di beni mobili registrati, non a caso, sarebbe dettata nel capo III, del medesimo titolo). In siffatta prospettiva è piuttosto evidente che la modifica introdotta all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, collocando il fermo tra gli atti impugnabili innanzi alla Commissioni tributarie, abbia di riflesso determinato una modifica dell’art. 2 del medesimo decreto, in particolare del secondo periodo del primo comma di detta norma nella parte in cui esclude dalla giurisdizione tributaria le controversie riguardanti gli atti dell’esecuzione forzata successivi alla notifica della cartella di pagamento. Ciò indica ancora una volta di più che la individuazione dell’area della giurisdizione tributaria, e dei relativi limiti, può essere compiuta solo mediante una lettura integrata degli artt. 2 e 19, D.Lgs. n. 546 del 1992 e rende testimonianza di una chiara volontà legislativa di generalizzare la giurisdizione tributaria, lasciando alla giurisdizione ordinaria solo la sfera residuale dell’espropriazione forzata vera e propria la cui disciplina ha movenze simili a quella contenuta nel codice di rito e rispetto alla quale possono ben essere funzionali gli strumenti giurisdizionali di tutela del debitore garantiti dal medesimo codice.

3. La necessità di una lettura integrata degli artt. 2 e 19, D.Lgs. n. 546 del 1992 agevola la soluzione del secondo problema: quello, cioè, se il giudice tributario debba limitarsi a conoscere delle sole controversie concernenti il fermo disposto in relazione a crediti tributari, escludendosi quelle controversie che riguardino il fermo adottato per crediti da sanzioni amministrative, in particolare quelle regolate dal codice della strada, rispetto alle quali è previsto l’utilizzo delle procedure di riscossione delle imposte a mezzo ruoli esattoriali.

Infatti, la modifica introdotta all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, di cui si discute in questa sede, non ha apportato, come sua conseguenza, una corrispondente modifica del primo periodo del comma 1 dell’art. 2 del medesimo decreto, a norma del quale la giurisdizione tributaria resta ancorata, come alla sua base legittimante, alle controversie concernenti tributi, sia pure di ogni genere e specie, comunque denominati.

3.1. Ciò non può non significare che le controversie relative al fermo di beni mobili registrati che possono essere conosciute dal giudice tributario siano solo quelle concernenti crediti da tributi. E’ questa, peraltro, la sola lettura della norma che si presenti come costituzionalmente orientata, in particolare alla luce delle recentissime sentenze del giudice delle leggi nn. 64 e 130 del 2008, secondo le quali «la giurisdizione del giudice tributario, in base all’art. 102, secondo comma della Costituzione, deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto: pertanto, l’attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non aventi natura tributaria – sia che derivi direttamente da un’espressa disposizione legislativa ovvero, indirettamente, dall’erronea qualificazione di “tributaria” data dal legislatore (o dall’interprete) ad una particolare materia – comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali». Con la prima di tali sentenze è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, in riferimento all’art. 102, secondo comma, Cost., l’art. 2, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, come modificato dall’art. 3- bis , comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248 -nella parte in cui stabilisce che «appartengono alla giurisdizione tributaria anche le controversie relative alla debenza del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche previsto dall’articolo 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni». Con la seconda delle predette sentenze è stato, invece, dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 2, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione tributaria le controversie relative alle sanzioni comunque irrogate da uffici finanziari, anche laddove esse conseguano alla violazione di disposizioni non aventi natura tributaria.

3.2. Quest’ultima sentenza è particolarmente rilevante rispetto al caso qui in discussione proprio perché relativa ad una fattispecie nella quale la formula adottata dal legislatore sembra in qualche modo prescindere, allo stesso modo di quella concernente il fermo di beni mobili registrati, dal riferimento a controversie aventi ad oggetto tributi. E in effetti, queste Sezioni Unite avevano interpretato quella formula – «sanzioni comunque irrogate da uffici finanziari» – come attinente ad una disposizione idonea ad individuare «la giurisdizione delle Commissioni Tributarie non con riferimento alla materia della controversia, ma in relazione all’organo competente ad irrogare la sanzione, nel senso che l’applicazione di questa da parte di un ufficio finanziario vale a radicare la giurisdizione delle Commissioni Tributarie anche nel caso in cui si tratti d’infrazione diversa da quelle più direttamente tributarie» (Cass. S.U. n. 13902 del 2007; v. anche Cass. S.U. n. 2888 del 2006 e 24398 del 2007).

Questa esegesi della norma non è stata condivisa dal giudice delle leggi il quale ha affermato «che la lettura che dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, dà il diritto vivente, finisce per attribuire alla giurisdizione tributaria le controversie relative a sanzioni unicamente sulla base del mero criterio soggettivo costituito dalla natura finanziaria dell’organo competente ad irrogarle e, dunque, a prescindere dalla natura tributaria del rapporto cui tali sanzioni ineriscono», così ponendosi «in contrasto con l’art. 102, secondo comma, e con la VI disposizione transitoria della Costituzione, risolvendosi nella creazione di un nuovo giudice speciale» (Corte cost. n. 130 del 2008). E ciò perché, come affermato in precedenza dallo stesso giudice delle leggi, la giurisdizione tributaria, «deve ritenersi imprescindibilmente collegata» alla «natura tributaria del rapporto» e non può essere ancorata «al solo dato formale e soggettivo, relativo all’ufficio competente ad irrogare la sanzione» (Corte cost. ord. n. 34 del 2006).

3.3. Se questo necessario ancoraggio alla natura tributaria del rapporto è il fondamento della legittimità costituzionale della giurisdizione tributaria, anche per quanto riguarda il fermo bisogna affermare che in tanto il giudice tributario potrà conoscere delle relative controversie in quanto le stesse siano attinenti ad una pretesa tributaria. Sicché deve essere affermato il seguente principio di diritto: «La giurisdizione sulle controversie relative al fermo di beni mobili registrati di cui all’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, appartiene al giudice tributario ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 2, comma I e 19, comma 1, lettera e-ter), D.Lgs. n. 546 del 1992, solo quando il provvedimento impugnato concerna la riscossione di tributi». Siffatta interpretazione si presenta, peraltro, aderente ad una volontà legislativa di pervenire ad una generalizzazione della giurisdizione tributaria, non più legata all’impugnazione di singoli specifici atti, che rimanga, tuttavia, coerente con il concetto di giurisdizione delimitata da una determinata materia, complessivamente considerata, che mantenga il giudice tributario nella fruizione, costituzionalmente ammissibile, di giudice “sui tributi” e non di giudice”dell’amministrazione finanziaria”.

4. L’affermato principio di diritto non comporta conseguenze negative per l’ipotesi che il fermo di beni mobili registrati concerna una pluralità di pretese, solo alcune delle quali di natura tributaria.

4.1. In una simile ipotesi, infatti, qualora il ricorso non sia stato originariamente proposto innanzi al giudice competente in relazione alla specifica natura dei crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo, opererebbe il principio della translatio iudicii che consente al processo, iniziato erroneamente, in parte o in tutto, davanti ad un giudice che non ha la giurisdizione necessaria, di poter continuare davanti al giudice effettivamente dotato di giurisdizione, onde dar luogo ad una pronuncia di merito che conclude la controversia, comunque iniziata, realizzando in modo più sollecito ed efficiente il servizio giustizia, costituzionalmente rilevante (v. Cass. S.U. n. 4109 del 2007). È questo un modo per assicurare il rispetto del principio del giusto processo senza forzare il dato costituzionale sull’ambito della giurisdizione tributaria: l’applicazione della translatio iudicii rappresenta, infatti, una adeguata tutela del cittadino che deve avere la possibilità di ricorrere alle garanzie apprestate dall’ordinamento sul piano giurisdizionale attraverso un percorso lineare e privo di”trappole formali”, senza che tuttavia le esigenze di semplificazione e celerità del processo si convertano in una violazione dei limiti costituzionali.

Sicché il giudice adito dovrà verificare se i crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo oggetto dell’impugnazione siano crediti di natura tributaria – ipotesi nella quale sussisterà la giurisdizione del giudice tributario – o crediti di natura non tributaria – ipotesi nella quale sussisterà la giurisdizione del giudice ordinario – e, in esito a tale accertamento, affermerà o declinerà la propria giurisdizione, nel primo caso, trattenendo la causa per la decisione del merito; nel secondo caso, rimettendo la stessa, innanzi al giudice competente. Tanto avverrà anche nell’ipotesi in cui il provvedimento di fermo oggetto di impugnazione concerna più crediti di diversa natura (tributaria e non): in tal caso il giudice adito separerà le cause, trattenendo quella per la quale egli ha giurisdizione e rimettendo la restante al giudice competente. Il debitore potrà in ogni caso proporre originariamente l’impugnazione separatamente innanzi ai giudici diversamente competenti in relazione alla natura dei crediti posti a base del provvedimento di fermo contestato.

Deve, pertanto, essere affermato il seguente principio di diritto: «il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità d crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti».

5. Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, i crediti esposti nella cartella esattoriale posta a fondamento del provvedimento di fermo impugnato consistono in contributi INPS per le assicurazioni sociali dei lavoratori dipendenti che non hanno natura tributaria e, pertanto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, nel caso, in funzione di giudice del lavoro. Sicché va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro e in applicazione del principio della translatio iudicii la causa deve essere rimessa innanzi al Tribunale territorialmente competente. Non occorre provvedere sulle spese, stante la mancata costituzione della parte intimata.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione pronunciando sul ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro e rimette la causa innanzi al Tribunale territorialmente competente.

Corte di Cassazione Civile, sezioni unite

Sentenza n. 10672 del 11/05/2009

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La controversia concerne l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo di una autovettura comunicato al contribuente dal concessionario XYZ. S.p.A. a seguito del mancato pagamento di cartelle esattoriali relative ai contributi dovuti al Consorzio di Y.Y. di Pisa per gli anni dal 1994 al 1999. L’azione era proposta innanzi al Giudice di Pace di Pisa, che, su istanza della parte, sospendeva il minacciato fermo amministrativo: tanto l’esattore che l’ente impositore contestavano, nel costituirsi in giudizio, l’impugnabilità del preavviso, sostenendo che solo l’eseguito fermo avrebbe potuto costituire oggetto di impugnazione.

Il contribuente, al fine di risolvere ogni dubbio, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione innanzi a queste Sezioni Unite, chiedendo che venga determinata a quale giudice spetti la giurisdizione nell’ipotesi di impugnazione del preavviso di fermo amministrativo. Né l’esattore, né l’ente impositore si sono costituiti in giudizio.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Al quesito posto dal ricorrente – a quale giudice spetti la giurisdizione in una controversia che concerna l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 – queste Sezioni Unite hanno già dato una risposta (indiretta) con l’ordinanza n. 14831 del 2008, pronunciata in una fattispecie nella quale oggetto di impugnazione era, come nel caso in esame, un preavviso di fermo amministrativo.

Nella richiamata ordinanza, nella quale, tuttavia, il tema della impugnabilità del preavviso di fermo non è stato affrontato direttamente, è stato affermato il seguente principio di diritto: «Il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti».

Nel caso di specie si tratta sicuramente di materia tributaria essendo l’atto impugnato relativo ad una pretesa di contributi consortili e sul punto queste Sezioni Unite hanno stabilito che: «I contributi spettanti ai consorzi di bonifica ed imposti ai proprietari per le spese di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario, rientrano nella categoria generale dei tributi, con la conseguenza che la domanda di restituzione delle somme versate a tale titolo, proposta dopo il primo gennaio 2002, è devoluta alla giurisdizione delle commissioni tributarie, in applicazione dell’art. 2 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, nel testo modificato dall’art. 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, il quale ha esteso la giurisdizione tributaria a tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie» (Cass. S.U. n. 10703 del 2005).

Vi è altro, tuttavia, su cui occorre ragionare, sia in relazione alla circostanza che nel caso di specie l’azione sia stata introdotta anteriormente all’entrata in vigore della modifica apportata all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992 dall’art. 35, comma 25-quinquies, D.L. n. 223 del 2006, che ha collocato tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tributario anche il fermo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, sia in relazione al fatto che nel caso di specie l’atto impugnato sia costituito dal preavviso e non da un già eseguito fermo amministrativo.

Orbene nella richiamata ordinanza n. 14831 del 2008, queste Sezioni Unite avevano ritenuto che, alla luce della modifica introdotta all’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, dall’art. art. 35, comma 26-quinquies, D.L. n. 223 del 2006 (convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2006), non potesse essere mantenuta l’esegesi anteriormente proposta dalle medesime Sezioni Unite (ord. nn. 2053 e 14701 del 2006), secondo cui la giurisdizione sul fermo amministrativo spettava al giudice ordinario essendo tale atto «preordinato all’espropriazione forzata, atteso che il rimedio, regolato da norme collocate nel titolo II sulla riscossione coattiva delle imposte, si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di realizzazione del credito». Questa esegesi, hanno affermato le Sezioni Unite nell’ordinanza n. 14831 del 2008, «non può oggi essere mantenuta di fronte alla chiara volontà del legislatore di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata, rafforzando l’idea, da alcuni sostenuta, che l’adozione dell’atto in questione si riferisca ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, che nel D.P.R. n. 602 del 1973, trova la propria tipizzante disciplina nel capo II del titolo II (mentre la disciplina del fermo di beni mobili registrati, non a caso, sarebbe dettata nel capo III, del medesimo titolo)».

Queste conclusioni, che danno corpo ad una valenza non solo innovativa, ma anche (e prima ancora) interpretativa delle modifiche normative disposte con l’art. 35, comma 25-quinquies, D.L. n. 223 del 2006, potrebbero ritenersi risolutive nel caso di specie a superare il dubbio che, essendo stata la causa introdotta anteriormente alla richiamata modifica dell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, debba essere confermata la giurisdizione del giudice ordinario effettivamente adito: se il fermo amministrativo non è, come sembra invero più giusto ritenere anche in relazione alla collocazione “topografica” di tale atto nel sistema normativo, un atto dell’espropriazione forzata, ma un atto riferito ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, allora deve escludersi la giurisdizione del giudice ordinario che, in materia tributaria, ha giurisdizione relativamente alle sole controversie attinenti alla fase dell’esecuzione forzata.

Ma vi è un ulteriore elemento da considerare: la circostanza che nel caso di specie oggetto dell’impugnazione sia un preavviso di fermo amministrativo, la cui impugnabilità è, peraltro, il nucleo centrale della controversia. Il preavviso di fermo è stato istituito dall’Agenzia delle Entrate con nota n. 57413 del 9 aprile 2003, disponendo che i concessionari, una volta emesso il provvedimento di fermo amministrativo dell’auto, ma prima di procedere alla iscrizione del medesimo, comunichino al contribuente moroso – che non abbia cioè provveduto a pagare il dovuto entro i sessanta giorni dalla notifica della cartella – un avviso ad adempiere al debito entro venti giorni, decorsi i quali si provvederà a rendere operativo il fermo. La richiamata nota dell’Agenzia delle Entrate dispone, inoltre, che nell’ipotesi di persistente inadempimento, il preavviso «vale, ai sensi dell’art. 4, comma 1, secondo periodo, del D.M. 7 settembre 1998, n. 503 (il quale resta applicabile, giusta la disposizione di cui all’art. 3, comma 41, D.L. n. 203 del 2005, convertito con modificazioni con L. n. 248 del 2005, fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 4 dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, in ordine alle procedure per l’esecuzione del fermo amministrativo), come comunicazione di iscrizione del fermo a decorrere dal ventesimo giorno successivo». Sicché il preavviso è sostanzialmente l’unico atto mediante il quale il contribuente viene a conoscenza della esistenza nei suoi confronti di una procedura di fermo amministrativo dell’autoveicolo.

Come è evidente il preavviso si colloca all’interno di una sequela procedimentale – emanazione del provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione del provvedimento emanato – finalizzata ad assicurare, mediante una pronta conoscibilità del provvedimento di fermo, una ampia tutela del contribuente che di quel provvedimento è il destinatario: in questa prospettiva il preavviso di fermo svolge una funzione assolutamente analoga a quella dell’avviso di mora nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale, e come tale avviso esso non può non essere un atto impugnabile.

In specie qualora si pensi che, come tante volte accade con l’avviso di mora, l’atto in questione potrebbe essere il primo atto (e, peraltro, valendo anche come comunicazione dell’automatica iscrizione del fermo, il solo atto) con il quale il contribuente viene a conoscenza dell’esistenza nei suoi confronti di una pretesa tributaria che egli ha interesse a contrastare.

Il fatto che il preavviso di fermo amministrativo non compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, non costituisce un ostacolo, in quanto, secondo un principio già affermato da questa Corte, e che il Collegio condivide, l’elencazione degli atti impugnabili, contenuta nell’art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992, va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), che in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la legge n. 448 del 2001. Con la conseguenza che deve ritenersi impugnabile ogni atto che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, in quanto sorge in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione della notizia, l’interesse, ex art. 100 cod. proc. civ., a chiarire, con pronuncia idonea ad acquisire effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale, comunque, di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi accessori vantati dall’ente pubblico (v. Cass. nn. 21045/2007, 27385/2008).

Pertanto deve essere affermato il seguente principio di diritto: «Il preavviso di fermo amministrativo ex art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973 che riguardi una pretesa creditoria dell’ente pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario in quanto atto funzionale, in una prospettiva di tutela del diritto di difesa del contribuente e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, a portare a conoscenza del medesimo contribuente, destinatario del provvedimento di fermo, una determinata pretesa tributaria rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c. l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva».

Nel caso di specie deve, quindi, essere dichiarata la giurisdizione del giudice tributario e le parti devono essere rimesse innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione pronunciando sul ricorso dichiara la giurisdizione del giudice tributario e rimette le parti innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa. Compensa le spese.